Meninjau kontinuitas HGU RUU Pertanahan

Reporter: Harian Kontan | Editor: Tri Adi

Dalam rapat Rancangan Undang-Undang (RUU) Pertanahan pada Selasa (27/8), Kementerian Agraria dan Tata Ruang (ATR) mengajukan usulan Hak Guna Usaha (HGU) untuk perusahaan untuk jangka waktu tiga periode. Adapun total waktu nya selama 90 tahun.

Usulan jangka waktu HGU selama 90 tahun ini pun mendapatkan respon positif dari Direktur Utama PT Rajawali Nusantara Indonesia (RNI), Didik Prasetyo, yang menilai usulan Kementerian ATR memberi lahan dengan total waktu 90 tahun menguntungkan dunia usaha berbasis lahan (Harian Kontan, 28 Agustus 2019).

Hak guna usaha (HGU) merupakan salah satu hak atas tanah yang diatur dalam Undang-Undang (UU) No. 5/1960 tentang Pokok-Pokok Agraria. Berdasarkan pasal 28 ayat (1) aturan ini, pengertian HGU adalah hak untuk mengusahakan tanah yang dikuasai langsung oleh negara, dalam jangka waktu sebagaimana tersebut dalam pasal 29. Adapun pengguna perusahaan pertanian, perikanan atau peternakan.

Dari rumusan pasal 29 beleid tersebut dapat diketahui bahwa HGU diberikan untuk jangka waktu antara 25 tahun hingga 35 tahun dan dapat diperpanjang dengan jangka waktu paling lama 25 tahun. Sedangkan dalam Peraturan Pemerintah (PP) No. 40/1996 tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan, dan Hak Pakai Atas Tanah sebagaimana tercantum dalam pasal 8 ayat (1) menyebutkan bahwa jangka waktu pemberian HGU paling lama adalah 35 tahun. Jangka waktu ini dapat diperpanjang dengan jangka waktu paling lama 25 tahun. Pernyataan pasal 8 ayat (1) PP No. 40/1996 ini, sejalan ketentuan pasal 29 UU Pokok-Pokok Agraria.

Dalam draf RUU Pertanahan, aturan tentang HGU diberikan selama 35 tahun dan bisa diperpanjang hingga total 90 tahun sebagaimana tersebut di dalam pasal 25 RUU Pertanahan. Ketentuan pasal inilah yang menimbulkan kontroversi karena bertentangan dengan UU Pokok-pokok Agraria dan PP tentang HGU.

Pemberian HGU sampai 90 tahun ini juga terdapat pada UU No 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal. Dalam pasal 22 ayat (1) huruf a UU Penanaman Modal menyebutkan bahwa total jangka waktu penggunaan HGU selama 95 tahun dengan komposisi 60 tahun diperpanjang dimuka sekaligus dan dapat diperbarui selama 35 tahun.

Namun, ketentuan pasal 22 UU Penanaman Modal tersebut telah dianulir dan dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi (MK) sebagaimana tercantum dalam Putusan MK No. 21-22/PUU-V/2007 yang secara singkat menyatakan pasal 22 ayat (1) UU Penanaman Modal bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.

Kontradiksi HGU

Jika kita meninjau dengan menggunakan pisau analisis teori hirarki perundang-undangan dan teknis pembentukan peraturan perundang-undangan dalam UU No. 12/2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, dapat ditegaskan bahwa ketentuan jangka waktu HGU sampai 90 tahun dalam RUU Pertanahan mengandung kontradiksi.

Dalam teori hirarki perundang-undangan (stufentheorie) yang dikemukakan oleh Hans Kalsen yang kemudian dikembangkan oleh Hans Nawiasky dalam kaitannya dengan negara (die theorie vom stufenordung der rechtsnormen) tak hanya dimaknai secara vertikal bahwa ketentuan hukum yang lebih rendah berdasar pada ketentuan hukum yang lebih tinggi, tetapi juga harus dimaknai secara horizontal, yakni antara UU yang satu dengan UU yang lainnya harus sinkron dan harmonis sehingga mencegah terjadinya tumpang tindih norma.

Secara normatif, pasal 19 ayat (3) UU No 12/2011, menyebutkan dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas), penyusunan daftar RUU harus melewati tahapan pengkajian dan penyelarasan dituangkan dalam Naskah Akademik. Dalam penjelasan pasal demi pasal UU tersebut yang dimaksud dengan pengkajian dan penyelarasan adalah proses untuk mengetahui keterkaitan materi yang akan diatur dengan peraturan perundang-undangan lainnya yang vertikal atau horizontal sehingga dapat mencegah tumpang tindih pengaturan atau kewenangan.

Berdasarkan pada penjelasan di atas, sudah sangat jelas bahwa ketentuan pasal 25 RUU Pertanahan tentang pemberian HGU dengan total 90 tahun secara horizontal beririsan dengan ketentuan dalam UU Pokok-pokok Agraria dan PP No. 40/1996 yang secara matematis jangka waktu paling lama HGU adalah 65 tahun.

Ketidaksinkronan pemberian HGU dalam RUU Pertanahan ini menunjukkan hubungan peraturan hukum yang tidak bersimbiosis mutualisme sehingga menimbulkan konflik norma (conflik of norm). Padahal, UU Pokok-pokok Agraria adalah aturan induk atas segala bentuk usaha di lapangan agraria di Indonesia.

Begitu pula secara vertikal, pemberian HGU dalam RUU Pertanahan ini juga bertentangan dengan Putusan MK No. 21-22/PUU-V/2007 dan TAP MPR RI No. IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam.

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 21-22/PUU-V/2007 menyatakan khusus mengenai perpanjangan HGU, HGB, dan Hak Pakai berlaku UU No. 5/1960 dan PP No. 40/1996. Sehingga tak ada alasan bagi DPR RI maupun pemerintah untuk tidak mematuhi Putusan MK yang bersifat final dan mengikat tersebut.

Pemberian HGU dengan total 90 tahun dalam RUU Pertanahan menunjukkan pengabaian DPR terhadap Putusan MK tersebut. Bahkan menurut Pakar Hukum Tata Negara Refly Harun, Putusan MK lebih dari UUD 1945 karena menjadi tafsir langsung terhadap konstitusi.

Senada dengan Putusan MK, dengan tegas TAP MPR RI Nomor IX/MPR/2001 memerintahkan arah kebijakan agraria dalam peraturan perundang-undangan harus terdapat sinkronisasi antar sektor sebagaimana tercantum dalam pasal 6. Sehingga para legislator wajib untuk menyelaraskan RUU Pertanahan dengan peraturan perundang-undangan di bidang agraria. Penyusunan RUU Pertanahan yang memberikan penggunaan HGU sampai 90 tahun mencerminkan ketidaktaatan DPR terhadap produk hukumnya sendiri.

Padahal, dalam ketentuan pasal 5 huruf c jo pasal 6 ayat (1) huruf b jo pasal 10 ayat (1) huruf e UU No. 12/2011 menegaskan, materi muatan UU yang akan dibuat haruslah terdapat kesesuaian, antara jenis, hirarki, dan materi muatan, jaminan akan hak-hak asasi manusia dan pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat.

Sebagai negara hukum yang demokratis, harusnya setiap produk hukum yang dihasilkan oleh legislator adalah untuk memenuhi kebutuhan warga negara. Undang-Undang bukan perintah penguasa, tapi hukum dibuat untuk manusia, bukan sebaliknya.

Setiap tindakan hukum pemerintah dengan instrumen yuridis apapun yang digunakan haruslah diarahkan untuk mewujudkan kesejahteraan umum (bestuurzorg) dan arah kebijakan agraria haruslah bersifat pareto superior (membangun menguntungkan masyarakat), bukan pareto optimal (membangun mengorbankan masyarakat).♦

Agung Hermansyah
Konsultan Hukum Associate Servanda Law Office Jakarta

Cek Berita dan Artikel yang lain di Google News