Sumber: Harian KONTAN | Editor: Ignatia Maria Sri Sayekti
KONTAN.CO.ID - Sorotan tajam terhadap kinerja Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) 2019 kembali mengemuka, menyusul rilis Kementerian Keuangan (Kemkeu) pada Selasa (7/1) lalu tentang detail kinerja 2019. Sampai akhir tahun, realisasi total pendapatan negara hanya memenuhi 90,4% dari target Rp 2.165,11 triliun.
Potensi kekurangan penerimaan negara (shortfall) yang paling besar disokong oleh penerimaan dari sektor perpajakan yang sampai akhir tahun lalu meleset Rp 245,5 triliun. Sementara itu, realisasi belanja sampai periode yang sama hanya memenuhi 93,9% dari pagu sebesar Rp 2.461,1 triliun.
Konsekuensinya, defisit APBN 2019 menyundul Rp 353 triliun atau 2,2% dari produk domestik bruto (PDB), jauh melampaui target awal yang hanya 1,84%. Lebih miris lagi, keseimbangan primer (primary balance), yakni total penerimaan dikurangi belanja di luar pembayaran bunga utang, juga defisit Rp 77,5 triliun atau melejit 385,3% dari target.
Pembengkakan defisit keseimbangan primer ini patut diwaspadai. Defisit keseimbangan primer mengharuskan pemerintah mencari utangan baru untuk menutup utang lama. Istilahnya "gali lubang, tutup lubang". Pembiayaan anggaran yang mencapai Rp 399,5 triliun atau 134,9% dari pagu Rp 296 triliun sudah dengan sendirinya menjelaskan hal ini.
Kenyataan di atas menjadi alarm kewaspadaan bagi keseimbangan primer APBN 2020. Ketidakpastian ekonomi mengisyaratkan kebutuhan fiskal akan jauh lebih tinggi dari kapasitasnya. Konsekuensinya, probabilitas melebarnya defisit keseimbangan primer juga membesar.
Pemerintah tampaknya menghindari opsi pemotongan belanja. Pengalaman pemotongan belanja negara pada 2016 memberi pelajaran berharga bahwa pertumbuhan ekonomi akan ikut terkoreksi. Opsi meningkatkan penerimaan terkendala situasi global dan domestik yang mengalami gejala stagnasi ekonomi.
Menekan defisit
Guna menurunkan defisit keseimbangan primer, opsi yang paling memungkinkan untuk dilakukan adalah menekan beban pembayaran bunga utang. Di samping variable rate-nya yang cukup tinggi, suku bunga Surat Perbendaharaan Negara (SPN) 3 bulan juga dianggap kurang relevan dengan kebutuhan riil penganggaran.
Apabila suku bunga yang digunakan sebagai asumsi makro APBN merepresentasikan kebutuhan riil, penganggaran pembayaran bunga utang lebih representatif sehingga membuat APBN 2019 juga lebih realistis. Alhasil, selisih suku bunga SPN dengan asumsi APBN 2019 mencapai 40 basis poin.
Suku bunga SPN 3 yang relatif tinggi tidak lepas dari sejarahnya. Instrumen SPN 3 bulan dirilis untuk menggantikan Sertifikat Bank Indonesia (SBI) 3 bulan yang sejak November 2010 tidak diterbitkan lagi. Suku bunga SBI 3 bulan waktu itu digunakan untuk menentukan suku bunga obligasi rekap sehingga besarannya tinggi.
Suku bunga SBI 3 bulan juga digunakan perbankan sebagai acuan dalam menetapkan bunga pinjaman. Konsekuensinya, pergerakan suku bunga SBI 3 bulan sangat dipengaruhi oleh kondisi likuiditas global dan domestik. Dari likuiditas domestik, suku bunga SBI 3 bulan dipengaruhi oleh melambatnya pertumbuhan dana pihak ketiga perbankan.
Setelah suku bunga SPN 3 bulan mulai tahun 2012 digunakan sebagai salah satu asumsi dalam penyusunan APBN, ekosistem yang melingkupi SPN 3 bulan tampaknya belum juga berubah. Oleh karenanya, lebih tingginya yield SPN 3 bulan rentan terhadap gejolak di pasar keuangan domestik.
Mengaktifkan SBI
ParagDari sisi global, sentimen risiko perang dagang dan ancaman inflasi global pun muncul sehubungan dengan kenaikan harga minyak di pasar dunia, yang berpengaruh terhadap prospek kenaikan imbal hasil dari SPN. Sedangkan, proses credit rating sepertinya belum cukup signifikan untuk mendapatkan besaran SPN yang bagus untuk semua tenor.
Alhasil, upaya untuk merawat kesinambungan APBN sangat diperlukan. Instrumen SPN 3 bulan sudah selayaknya ditinggalkan sebagai asumsi dasar penyusunan APBN. Per definisi, SPN adalah surat utang negara yang termasuk dalam klasifikasi obligasi. Oleh karenanya, transaksi SPN semestinya bernaung di ranah pasar modal.
Sementara, SPN tenor 3 bulan dikategorikan sebagai instrumen jangka pendek pasar uang (di bawah 12 bulan). Otoritas pasar modal yang berada di bawah Otoritas Jasa Keuangan (OJK), sedangkan otoritas pasar uang berada di bawah BI. Otoritas yang berbeda membuat transaksi tidak efisien sehingga suku bunga SPN 3 bulan tetap tinggi.
Dengan alur logika ini, SPN di bawah tenor 12 bulan dinonaktifkan. Sebaliknya, SBI tenor 3, 6, dan 9 bulan diaktivasi kembali untuk mengakomodasi investor yang mengambil posisi jangka pendek. BI bisa melakukan operasi moneter di pasar sekunder lewat SBI dan SPN untuk memengaruhi suku bunga jangka pendek dan jangka panjang.
Di sisi lain, Kemkeu bisa menggunakan suku bunga SPN tenor yang lain. Opsi yang tersedia SPN bertenor 12 bulan, Surat Utang Negara (SUN) 5 tahun, 10 tahun, atau tenor 30 tahun. Dengan demikian, beban finansial APBN pun bisa terkendali dari dua sisi.
Suku bunga keempat instrumen di atas juga variable rate yang dihasilkan dari proses lelang. Artinya, suku bunga hasil interaksi di pasar sudah sampai pada taraf yang paling efisien dari semua kemungkinan suku bunga yang bisa dibentuk. Mengingat APBN berlaku untuk satu tahun anggaran, suku bunga SPN bertenor 12 bulan dipandang lebih merepresentasikan beban bunga utang APBN tahun berjalan.
Dalam perspektif jangka panjang, kekhawatiran fenomena crowding out effect (desakan keluar sektor publik terhadap investasi sektor privat) bisa dihindari. Melalui mekanisme ini pula, suku bunga SPN 12 bulan bisa sekaligus ditujukan untuk mengontrol sektor moneter tanpa meningkatkan rasio utang secara signifikan.
Dengan cara ini pula, koordinasi antara kebijakan fiskal dan kebijakan moneter bakalan lebih sinkron. Kemkeu pada tahun berjalan tidak bisa menerbitkan SPN melebihi batas kewajaran penyerapan pasar. BI pun tidak akan bersedia membeli semua SPN lantaran harus mempertimbangkan kondisi moneter.
Pada akhirnya, pasar uang dan pasar modal terfragmentasi tanpa ada intervensi langsung. Migrasi dana masyarakat dan asing dikondisikan hanya terjadi sebatas antarinstrumen finansial satu tenor alih-alih antartenor. Alhasil, tensi perebutan dana antara perbankan, pemerintah, dan sektor korporasi bisa direduksi.
Penulis : Haryo Kuncoro
Staf Pengajar Fakultas Ekonomi Universitas Negeri Jakarta
Cek Berita dan Artikel yang lain di Google News
